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凤凰时时彩平台网址:“两类公司”如何撬动国资改革?

文章来源:【工业电器网】 作者:【*】 点击:次 时间:2018/7/17 15:59:45

吉林时时彩直播 www.mvq89.com.cn “两类公司”如何撬动国资改革?

文/胡迟

2017年12月召开的中央经济工作会议提出,改革国有资本授权经营体制。依照十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》来看,就是要进一步推进改组组建国有资本投资、运营公司的改革,提高国有资本的运作效率和水平。

国资改革,“两类公司”是载体

回顾改革开放40年的历程,我国的国有资本授权经营经历了长期的改革探索。2003年3月国资委成立,成为国有资产的所有者代表机构,专门承担起了国有资产的监管职责。随后,我国逐步建立起了现行的“国资委—国有资产投资经营公司—国有企业”三层次的国有资产管理体制。其中,国资委由国务院授权,代表国家履行出资人职责;国有资产投资经营公司则受国资委委托,负责国有资产的产权运营和投资运作,细化母公司作为出资人与所出资企业的产权关系;国有企业则以利润最大化为目标,自主经营,实现国有资产的保值增值。

通过上述三层次授权经营,我国的国有资产管理体制成功实现了“三个分离”:一是出资人职能和公共管理者职能的分离,行使所有权的部门与行使公共权力的部门分开,各自有明确的定位和行政目标,这就从组织上实现了“政资分开”。

二是所有权与经营权的分离。国资委的明确定位是“履行出资人资格”,而绝不是“管理国有企业”,这有利于从管企业向管资本转变,而经营权则由国有资产经营公司组织管理、市场化运作。

三是资本运营和生产经营的分离。国有资产运营主体负责国有资产资本运营,其出资的企业,则运用包括国有资产在内的全部企业资产,从事生产经营。

十八届三中全会提出,改革国有资本授权经营体制。在三层次授权经营的格局下,改组组建国有资本投资、运营公司,即“两类公司”,就成为国有资产管理由管企业向管资本为主转变的重要实现形式。国有资本投资、运营公司作为国家授权经营国有资本的公司制企业,是国有资产的直接出资人代表,持有国有企业的股权,代表国家行使出资人职责,以国有资本的保值增值为目标,是落实政府关于国有资本发展战略的重要实施载体。

十大试点与三类模式

十八届三中全会以来,在各级国资委的指导、推动下,国有企业陆续开展了国有资本投资、运营公司的试点。

从中央企业看,2014年7月,国资委选择中粮集团、国投公司开展投资公司试点工作。其中,国投公司将所有子公司划分为充分授权、部分授权和优化管理三类,对于充分授权的子公司,国投总部除保留体现股东权责、有外部监管要求的事项外,其他选人用人权、自主经营权、薪酬分配权等权利,“能放则放”。按照控股公司的经营特点和管理需求,国投公司实行集团总部—子公司—投资公司三级管理,管理层级一直保持在三级以内,并按照“小总部、大产业”的原则,重新梳理了总部的职能,重塑总部组织架构,建立市场化的运营机制。国投公司已逐步形成了“股权投资—股权管理—股权经营”和“资产经营与资本经营相结合”的独特运作模式,即资本投入获得股权、股权管理提升企业价值、股权转让或股权经营分红获得收益,从而实现国有资产的保值增值。

2016年之后,国资委进一步深化、扩大试点,将试点范围扩展到了“2+8”共计十家,即诚通集团、中国国新两家运营公司试点,以及国投公司、中粮集团、神华集团、宝武集团、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团等八家投资公司试点。

除了央企改革试点外,地方国有资产投资运营平台布局也在提速。国资委的数据显示,2016、2017年各省、市完成改组组建国有资本投资、运营公司分别到达52家、89家。

同时,2016、2017年,国务院国有企业改革领导小组还连续两年对中央企业、部分省级国资委、部分地市级国资委及其出资企业进行了问卷调查,通过调查总结出了国有资本投资、运营公司的“上海模式”、“重庆模式”和“山东模式”。从构建上看,“上海模式”把投资公司与运营公司集成在一起,以平台公司方式运作;“重庆模式”更细分了国有资本运营公司,把优良资产放入国有资本运营公司,而把不良资产放入国有资产管理公司分别运作;“山东模式”则把产业集团装入国有资本投资公司与国有资本运营公司中,国资委直接面对的是国有资本投资公司与国有资本运营公司。总的来看,三个模式大都采取了基金化运作方式,同时结合本地实际,把“两类公司”的改组改建与混合所有制改革、产业结构调整以及国有资本的分布优化结合,同时在高管的安排上,也都贯彻了加强国有企业党建的原则。

按照国资委的改革思路,未来中央企业将主要分为三类:即实体产业集团、投资公司和运营公司,因此,未来几年,国有资本授权经营体制的改革势必加快,“两类公司”的改组改建有望扩大至整个国有企业。在条件成熟时,还可以通过国有资本经营预算支出,设立一些国有资本运营公司。

避开改革的误区

要保证改革的顺利推进,最为关键的,是以资本为纽带,理顺国资监管机构与“两类公司”的权责关系,其实质,就在于形成政企之间的有效隔离带,让国资委成为纯粹的监管者,将权力归位于企业。

但是,“两类公司”的改革也存在一定的误区,这也是国务院发展研究中心在《国企改革突出矛盾与对策研究》报告中提到的“五个防止”:防止将现有集团公司简单翻牌为投资、运营公司;防止“两类公司”被虚化,要对“两类公司”充分授权;防止“两类公司”回归行政化;防止形成更大的垄断,鼓励不同投资公司对单一国有企业分散持股;防止与资本市场相冲突,坚持透明运作。

为了避免上述误区,以下几个方面应该是未来改组改建“两类公司”的发展方向和实施重点:

准确界定关系。国资委与“两类公司”的关系,一是出资人与被出资人的关系,二是授权与被授权的关系,但目前的授权范围和授权方式尚未完全明确,国资监管机构必须围绕市场这条主线来处理与“两类公司”的关系,分析哪些事情可由“两类公司”自行确定,哪些需要国资监管机构来干预。

准确把握授权事项。在推进自身职能转变过程中,国资监管机构要逐步把部分出资人的权利授予“两类公司”行使。要进一步创新监管授权的“负面清单”,按照“法无禁止皆可行”的原则,制定专门针对“两类公司”的监管负面清单,国资监管一方面应该继续去行政化,重点加强“两类公司”的董事会建设,做实董事会专门委员会,更多通过董事会开展对股东董事会委派、企业发展战略的核定、信息披露及经营投资责任追究等方面的监督;另一方面,国资委应停止延伸监管,只监管到“两类公司”层级,不再对其下属的出资企业进行延伸监管。

积极放权。国资监管机构应当有侧重点地积极开展分步授权。首先,国资委应明确退出企业经营层面事项的管理;下一步可在投融资事项、产权管理事项上逐步放开,并根据企业实际的承接能力,归位投融资计划、战略规划等,最终向较成熟的国有资本投资公司授权人事管理相关事项。

对于“两类公司”而言,未来应以加强承接能力建设为前提,围绕全面健全公司法人治理结构重点发力,以明确、完善、可执行的改革方案为基础,与国资委进行沟通,在不违背授权框架的基础上,取得操作层面的创新突破。

例如在投资事项的授权上可申请分步授权,第一步设定投资计划限额(如超过净资产50%需审批),第二步争取全面授权董事会决策。为了避免造成国资监管机构或政府其它部门对“两类公司”的不恰当及过度干预,国资监管机构应当培育、引导、鼓励“两类公司”实行市场化和专业化管理,国有资本投资、运营公司应在内部治理结构上引入现代企业制度。

以淡马锡为例,淡马锡有明确的股东会、董事会、经营层职责以及科学的董事产生程序,保障法人治理结构的有效运转。淡马锡董事会成员分为非执行独立董事和执行董事,且董事组成呈现多元化与国际化的特点。政府通过对董事会的管理,来达到高效管理淡马锡和“淡联企业”(即淡马锡所投资企业)的目的。

(作者系国务院国资委研究中心研究员)

文章来源于《能源评论》杂志

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